上期回顧：原創(chuàng)丨【地方隱性債務化解系列】專題二：地方政府隱性債務發(fā)展歷史
下期預告：原創(chuàng)丨【地方隱性債務化解系列】專題四：地方隱性債務滋生的根源及化解困境
我國地方政府隱性債務規(guī)模并無官方數(shù)據(jù)披露，具體有多大規(guī)模很難說清楚。依據(jù)當前一些官方機構(gòu)和學者的測算，隱性債務存量規(guī)模較為龐大（表4）。據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）預測，2021年和2022年中國地方政府隱性債務將達到61.40萬億元和71.30萬億元，占當年GDP的比重分別將上升到54.4%和59.4%。國際清算銀行（BIS）數(shù)據(jù)顯示我國2020年政府部門信貸的名義價值為68.05萬億元，結(jié)合財政部公布的2020年末我國政府債務余額為46.55萬億，BIS數(shù)據(jù)與官方口徑的政府債務余額差額可理解為BIS認定的地方政府隱性債務規(guī)模，為21.50萬億元。截至2022年末，中誠信國際口徑隱債規(guī)模在52-58萬億間，增速從2017年的18%以上壓降至2022年的11%以下。據(jù)中泰證券首席經(jīng)濟學家李迅雷估算，到2022年末，全國城投有息債務為51.96萬億元。根據(jù)2023年3月財政部原部長樓繼偉在《比較》雜志上發(fā)表的《新時代中國財政體系改革和未來展望》一文中表示，地方政府隱性債務余額數(shù)據(jù)沒有官方統(tǒng)計，市場估計在30萬億-50萬億元。2023年7月27日，瑞銀亞洲經(jīng)濟研究主管汪濤發(fā)文稱，瑞銀估算我國2022年底地方融資平臺債務余額為59萬億元（全都未計入地方政府顯性債務）。其中，估計約73%（43.07萬億）的地方融資平臺債務屬于地方政府隱性債務，而其余部分則屬于商業(yè)性企業(yè)債務。表 4：關(guān)于隱性債務規(guī)模的測算
根據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）提供的歷年債務規(guī)模數(shù)據(jù)可知（圖2）：2016-2021年地方政府顯性債務均低于隱性債務；從債務增長率來看，盡管地方政府隱性債務在2016-2020年呈現(xiàn)出逐年遞減的態(tài)勢，但是隱性債務規(guī)模增長率仍保持在14%以上?？紤]到地方政府隱性債務規(guī)模偏大，兩位數(shù)的增長率每年會帶來較大的債務增量。
圖 2：2016-2021年地方政府隱性與顯性債務規(guī)模（單位：十億元）
目前我國的債務水平尚在可控和安全的范圍之內(nèi)，但結(jié)構(gòu)性壓力非常突出。
一是中央政府債務與地方政府債務結(jié)構(gòu)不合理。政府債務包括中央政府債務與地方政府債務。在國際上，大部分國家都是中央政府的債務占比遠超地方政府，而我國地方政府債務卻遠高于中央（圖3）。截至2022年底，比較主要經(jīng)濟體中央政府的杠桿率水平，中國幾乎是最低的，大概維持在20%左右，反觀美國聯(lián)邦政府的杠桿水平已經(jīng)達到130%。但中國的地方債（含隱性地方債）占GDP的比例高達74%，應該是全球最高的。而美國只有28.8%，日本為36.6%，德國為20.9%，法國為9.4%。
圖 3：2022年政府杠桿率（單位：%）
這反映出地方政府受到的預算約束較弱，中央政府的預算約束較強。眾所周知，中央政府舉債的成本通常低于地方政府舉債的成本，相對于中央政府債務，地方政府債務的負擔狀況不容樂觀。財政科學研究院院長劉尚希在第七屆中國債券論壇上也表示：“當前地方債規(guī)模偏高，從風險管控的角度來說，需警惕潛在風險，所以有必要調(diào)整中央債和地方債的比例?！蔽磥砜芍鸩教岣邍鴤谡畟鶆罩械谋戎?，降低地方債務比重，均衡政府債務的層級風險。二是顯性債和隱性債結(jié)構(gòu)不合理。根據(jù)中泰證券首席經(jīng)濟學家李迅雷對隱性債務的估算，截止2022年末，地方政府債務中僅有三分之一是顯性債務，另外三分之二則是隱性債務，且大部分通過城市投融資平臺進行融資。地方政府顯性債務以政府直接債務為主，具體包括財政部代發(fā)債券、地方財政部門發(fā)行的債券、政府統(tǒng)借統(tǒng)還資金以及預算法規(guī)定的支出（如簽發(fā)行政事業(yè)單位人員工資及養(yǎng)老金形成的債務），融資成本低，透明度高，風險性較小。而隱性債務通常是政府通過地方融資平臺，利用商業(yè)銀行主導的影子銀行體系進行債務融資，融資的復雜不透明性和高融資成本相結(jié)合，使得地方政府隱性債務具有不可忽視的結(jié)構(gòu)性風險，在未來的債務償還過程中很可能演變?yōu)閭鶆者`約危機。三是一般債和專項債結(jié)構(gòu)不合理。地方政府發(fā)行債券分為一般債券和專項債券：一般債券是政府為緩解經(jīng)費不足發(fā)行的，以本地區(qū)的財政收入作為擔保，資金可用范圍更加廣泛，投資也更為多元化；專項債券，以項目建成后取得的收入作為保證，有固定的投資方向和投資項目，不能隨意用于其他地方，專項債不納入赤字?！蛾P(guān)于2022年中央和地方預算執(zhí)行情況與2023年中央和地方預算草案的報告》顯示（表5），2023年地方一般債額度為0.72萬億，地方專項債額度為3.8萬億，新增地方債額度合計4.52萬億，相比上年增加1500億。從占比來看，一般債占地方債額度的比重為15.9%，創(chuàng)出歷史新低。一般債比例在下降，而專項債占比則在提升。是由于近年來地方債務率快速上升且突破警戒線，地方債額度的擴張受到限制，而中央政府仍有加杠桿的空間，中央加杠桿意味著要增加中央財政赤字。在給定赤字的情況下，中央財政赤字（即國債額度）可以多增，相應地方財政赤字（即一般債額度）要控制。在給定地方債額度的情況下，由于一般債額度被壓縮，專項債規(guī)模就穩(wěn)中有升。表 5：國債、一般債、專項債額度變化情況（單位：億）數(shù)據(jù)來源：政府工作報告、預算報告
隨著專項債的大規(guī)模發(fā)行，專項債資金的使用問題逐漸暴露。專項債的要義在于項目收益與融資自求平衡。但一些地方通過做高收益的方式包裝發(fā)債造成項目現(xiàn)金流收入估算虛高，導致專項債券的還款來源實際上并沒有保證。審計署2020年審計報告披露，5個地區(qū)將204.67億元投向無收益或年收入不足本息支出的項目，償債能力堪憂。
業(yè)內(nèi)對一般債、專項債的結(jié)構(gòu)調(diào)整討論頗多，代表人物如前財政部長樓繼偉。樓繼偉建議，需提高地方一般債占比，降低地方專項債占比。
我國地方政府性債務的不均衡性主要體現(xiàn)在地區(qū)和層級分布不均衡。
（一）地區(qū)橫向不均衡——中西部地區(qū)債務風險遠高于東南部
我國中西部地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平遠遠落后于東部地區(qū)，實施公共建設(shè)需求也大，但財政收入有限，因此財政壓力大，對融資借款的依賴性強，隱性債務問題也就更為嚴重，產(chǎn)生了橫向的不均衡。
根據(jù)企業(yè)預警通公布數(shù)據(jù)（表6），從2022年省級政府的寬口徑負債率來看，共有11個省份超過90%，其中，東部地區(qū)僅2個，中西部地區(qū)則出現(xiàn)了9個省份；從寬口徑債務率來看，共20個省份超過債務率紅線，其中東部有6個省份債務率超過300%，除天津市外，其余5個省份均略高于300%，中西部省份幾乎全軍覆沒，7個省份的債務率甚至超過500%；從財政自給率來看，東部債務較為嚴重的省份，財政自給率均超過平均水平40%，對上級財政的依賴較小，而中西部省份總體低于平均水平，地方政府收入與支出不成比例，更容易陷入地方政府債務危機?？傮w來看，東部地區(qū)的地方政府債務風險要顯著低于中西部地區(qū)。由此我們可以得出，中國政府債務的分布具有鮮明的異質(zhì)性，中西部地區(qū)的政府債務壓力相對更高，東部地區(qū)的政府債務壓力相對較低。
注釋：在上表中，寬口徑負債率高于90%、寬口徑債務率高于300%、財政自給率低于40%的省份，相關(guān)數(shù)據(jù)用陰影標準。
（二）層級縱向不均衡——市、區(qū)縣級政府償債壓力遠超省級政府
由于省級以下地方經(jīng)濟不夠發(fā)達，財政收入來源少，加上由于我國的行政發(fā)包體制，地方政府債券的發(fā)行規(guī)模只能由上級政府來決定，市、區(qū)縣級政府沒有權(quán)力發(fā)行債券，而同時行政級別低的政府越要承擔著沉重的建設(shè)責任，因此財政收支的矛盾更為突出，這就導致市、區(qū)縣級地方政府隱性債務風險和還債壓力遠超省級政府，造成了縱向的不均衡。具體體現(xiàn)在以下幾個方面：一是市、區(qū)縣級政府城投債規(guī)模遠高于省級。根據(jù)Wind數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2023年上半年，地市級和區(qū)縣級主體仍是城投債發(fā)行主力，發(fā)債城投企業(yè)中，地市級主體占35.71%，區(qū)縣級主體占50.06%；地市級和區(qū)縣級主體城投債發(fā)行規(guī)模合計占81.54%，發(fā)行規(guī)模同比有所增長。二是市、區(qū)縣級城投債中“借新還舊債”占比高于省級。“借新還舊債”用途主要用于償還即將到期的有息負債本金及利息。2023年1-5月城投發(fā)行的公募債中，市級、區(qū)縣級平臺“借新還舊債”發(fā)行數(shù)量占比分別為67.9%、65.8%，明顯高于省級的44.7%。由此可見，省級平臺的發(fā)債資金用途限制明顯比市級、區(qū)縣平臺寬松，市級、區(qū)縣平臺償債壓力更重。三是區(qū)縣級平臺償債指標弱化更加明顯。根據(jù)Wind和安信證券研究中心的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，2022年區(qū)縣平臺平均資產(chǎn)負債率上行0.8%，大于省和市級的0.1%和0.5%；區(qū)縣平臺平均短期有息負債占比上行3.1%，大于省和市級1%左右的上行幅度，從絕對值看區(qū)縣平均短期有息負債占比也達到29.5%，明顯高于省和市級。市、區(qū)縣級政府通過城投平臺發(fā)債的規(guī)模高于省級，但償債能力卻不足，尤其是區(qū)縣級政府，由于區(qū)縣級融資平臺力量較弱，有些是空殼公司，有些沒有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，許多平臺開展的主營業(yè)務也不多，償債能力有限。同時，區(qū)縣級政府需要承擔絕大多數(shù)公共服務、公共設(shè)施的支出，很容易產(chǎn)生收支缺口。從省、市、區(qū)縣三級的情況來看，區(qū)縣級政府面臨著更大償債壓力。
從隱債清零情況來看，根據(jù)我們檢索統(tǒng)計，截至2022年底，廣東和北京分別于2021年、2022年實現(xiàn)全域清零。上海雖暫未公開宣布完成全域清零任務，但浦東、奉賢、崇明、金山、松江和閔行這6區(qū)已在2022年宣布實現(xiàn)隱性債務清零。江蘇、內(nèi)蒙古、青海等地實現(xiàn)局部清零。從隱債化解進度情況來看，截至2022年底，廣西、寧夏隱債規(guī)模已化解50%以上，另有多地超額完成了2022年化債任務。根據(jù)全國各地2022年預算執(zhí)行報告或政府工作報告統(tǒng)計（表7），45個地級市在預算執(zhí)行報告或政府工作報告中提及完成年度化債任務，主要分布在江蘇、四川、內(nèi)蒙古、陜西、湖南等省份。其中，江蘇是提及完成化債任務最多的省份，包括南通、常州、鹽城、泰州、南京、無錫、揚州、淮安、宿遷、鎮(zhèn)江共10個地級市，其次是四川，7個地級市提及完成化債任務。資源型省份內(nèi)蒙古和陜西化債也較為積極，分別有5個、4個地級市提及完成年度化債任務。值得注意的是，23個地級市明確表示超額完成化債任務，主要分布在江蘇、陜西、四川等省份。資料來源：政府預算執(zhí)行報告、政府工作報告、安信證券研究中心注釋：*表示超額完成，**表示由政府工作報告披露
32個地級市在預算執(zhí)行報告中披露了隱債化解規(guī)模，主要分布在內(nèi)蒙古、貴州、遼寧、吉林、河北等省份（表8）。表 8：披露化債規(guī)模的32個地級市
資料來源：政府預算執(zhí)行報告，安信證券研究中心
根據(jù)以上資料判斷，截至2022年末，地方政府隱性債務總體化解進度應該在33%-50%之間，化解規(guī)模在4-7萬億元左右。結(jié)合2022年12月19日，財政部長劉昆在《學習時報》中披露“地方隱性債務減少1/3以上”。不難看出，隱債化解工作正如火如荼地進行，且卓有成效。
（二）部分地區(qū)債務化解不及預期
近兩年，中西部地區(qū)城投債有關(guān)的負面消息層出不窮。2022年8月，“19蘭州城投PPN008”發(fā)生技術(shù)性違約；2022年底，遵義道橋156億銀行貸款宣布展期20年；2022年9月至2023年2月，柳州城投累計5張商業(yè)票據(jù)發(fā)生逾期。貴州省人民政府發(fā)展研究中心在調(diào)研地方政府債務后更是得出了“受制于財力水平有限，化債工作推進異常艱難，僅靠自身能力已無法得到有效解決”的結(jié)論。
同時，不少省份在預算執(zhí)行報告中指出化債存在的問題（表9）。如河南、新疆、貴州、甘肅、四川等均有提及部分縣（市、區(qū)）債務負擔較重、債務風險等級較高、債務還本付息進入高峰期等。
表 9：部分省份的地方預算執(zhí)行報告中指出化債存在問題
（三）個別地區(qū)化債存在違法違規(guī)現(xiàn)象
一些地方和單位的領(lǐng)導干部政績觀存在偏差，紀律觀念不嚴，嚴重影響了隱性債務風險防范化解工作成效。
1.隱性債務違法違規(guī)化債主要類型
個別省市在化債過程中存在違規(guī)違法行為，除違規(guī)新增隱性債務外，還包括隱債數(shù)據(jù)及化債數(shù)據(jù)不實、借新還舊、少數(shù)化債不力、多報/漏報隱債等（圖4）。
圖 4：隱性債務違法違規(guī)化債主要類型
2.中央層面披露隱性債務化解違法違規(guī)情況為推動有關(guān)地方和部門切實開展問責工作，財政部和審計署分別在相關(guān)報告中披露各地政府隱性債務案例以發(fā)揮警示教育作用（附件1）。2022年5月18日，財政部集中通報八起地方政府隱性債務問責典型案例，涉及新增隱性債務、隱性債務化解不實等行為。安徽省安慶市化債不實371.76億元、新增隱性債務3.5億元；河南省信陽市浉河區(qū)假借醫(yī)院采購藥品名義新增隱性債務2.5億元；貴州省興義市通過國有企業(yè)舉債融資新增隱性債務2.99億元；江西省貴溪市通過融資平臺公司募集資金用于市政建設(shè)支出新增隱性債務1.7億元；湖南省寧鄉(xiāng)市新增隱性債務11.24億元、化債不實4.17億元；河南省孟州市借政府購買服務名義新增隱性債務4億元；浙江省湖州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)通過占用國有企業(yè)資金方式新增隱性債務15.95億元；甘肅省蘭州市七里河區(qū)欠付公益性項目工程款新增隱性債務1.55億元。這也是財政部自2018年11月之后，再次在其網(wǎng)站上對違規(guī)舉債案例進行披露。同年7月29日，財政部又發(fā)布《關(guān)于融資平臺公司違法違規(guī)融資新增地方政府隱性債務問責典型案例的通報》，通報八起新增地方政府隱性債務典型案例。陜西省延安市新區(qū)投資開發(fā)建設(shè)有限公司、延安新區(qū)市政公用有限公司通過代政府借款等方式違法違規(guī)融資36.8億元；黑龍江省牡丹江市城市投資集團有限公司通過政府承諾方式違法違規(guī)融資18億元；貴州省遵義市新區(qū)建投集團有限公司通過政府部門擔保方式違法違規(guī)融資3億元；江蘇省原洪澤縣城市資產(chǎn)經(jīng)營有限公司通過抵押公益性資產(chǎn)發(fā)債方式違法違規(guī)融資10億元；安徽省池州金達建設(shè)投資有限公司通過質(zhì)押政府購買服務協(xié)議約定的應收賬款方式違法違規(guī)融資5億元；山東省原沂南縣城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展有限公司通過以財政資金為還款來源發(fā)債方式違法違規(guī)融資5億元；江西省樂平市古戲臺投資管理有限公司、原樂平市國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司通過抵押儲備土地和公益性資產(chǎn)方式違法違規(guī)融資4億元；重慶市黔江區(qū)城市建設(shè)投資（集團）有限公司通過財政擔保方式違法違規(guī)融資0.55億元。審計署在2017年和2018年國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結(jié)果中提及防范化解重大風險，其中披露了個別地方政府該季度違規(guī)新增隱性債務情況。2017第三季度，江西、陜西、甘肅、湖南、海南5個省的5個市縣通過出具承諾函等違規(guī)舉借政府性債務64.32億元；2017第四季度，5個省的6個市縣通過違規(guī)出具承諾函、融資租賃、簽訂工程類政府購買服務協(xié)議等方式變相舉債，形成政府隱性債務154.22億元；2018第二季度，6個省的9個市縣（區(qū)）以簽訂政府購買服務協(xié)議等方式，形成地方政府隱性債務88.63億元；2018第一季度，黑龍江省大慶市、重慶市南岸區(qū)通過向企業(yè)借款等方式違規(guī)舉借政府性債務19.7億元；2018第二季度，6個省的9個市縣（區(qū)）以簽訂政府購買服務協(xié)議等方式，形成地方政府隱性債務88.63億元；2018第三季度，4個省的4個地區(qū)以簽訂借款合同等方式，新增地方政府隱性債務30.01億元。3.地方層面披露隱性債務化解違法違規(guī)情況在這種警示作用下，有關(guān)地方和部門也主動開展問責工作，根據(jù)《財政部關(guān)于印發(fā)〈地方政府債務信息公開辦法（試行）〉的通知》（財預〔2018〕209號）的相關(guān)規(guī)定公開通報轄區(qū)內(nèi)的違法違規(guī)化債情況。2020年1月，遼寧省本溪市公開通報高新區(qū)管委會、市住房城鄉(xiāng)建設(shè)局在地方政府隱性債務申報工作中存在漏報、錯報等問題。按照《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈地方政府隱性債務問責辦法〉的通知》（中辦發(fā)〔2018〕46號）、《財政部 發(fā)展改革委 人民銀行 審計署 銀保監(jiān)會 證監(jiān)會關(guān)于規(guī)范做好地方政府隱性債務變動統(tǒng)計工作的通知》（財預〔2019〕158號）精神和2020年1月19日市政府第55次常務會議決定，對高新區(qū)管委會、市住房城鄉(xiāng)建設(shè)局在全市范圍內(nèi)給予通報批評，并責令高新區(qū)管委會、市住房城鄉(xiāng)建設(shè)局對下屬責任單位漏報、錯報等問題立即糾正、限期整改。2022年5月，廣西省德?？h人民政府公開縣內(nèi)隱性債務化解不實問責情況：2019至2020年期間，廣西德?？h銀發(fā)投資集團有限公司存在將實為“借新還舊”在財政部監(jiān)測平臺錄為債務化解，導致隱性債務化解不實。依法對廣西德保縣銀發(fā)投資集團有限公司進行通報批評，同時，由廣西德?？h銀發(fā)投資集團有限公司向德?？h人民政府作出深刻書面檢查；對德?？h財政局時任黨組書記、局長農(nóng)某某同志進行批評教育；對德保縣財政局時任總會計師朱某某同志進行批評教育；對廣西德?？h銀發(fā)投資集團有限公司董事長農(nóng)某某同志進行誡勉；對廣西德?？h銀發(fā)投資集團有限公司時任董事、副總經(jīng)理農(nóng)某某同志進行談話提醒；對廣西德?？h銀發(fā)投資集團有限公司時任董事、財務總監(jiān)陸某某進行批評教育。2023年1月，廣西市田東縣通報財政部廣西監(jiān)管局在2021年上半年隱性債務變動核查中發(fā)現(xiàn)，廣西田東現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資有限責任公司在承擔田東縣易地扶貧搬遷平洪安置點配套學校二期建設(shè)項目債務化解工作中，化債不實。根據(jù)中央、自治區(qū)的有關(guān)規(guī)定，田東縣人民政府對廣西田東現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資有限責任公司進行通報批評。附件1：部分地區(qū)政府違法違規(guī)化債案例
