丨上期回顧：《十四五規(guī)劃背景下的新型城鎮(zhèn)化之路》

丨下期預(yù)告：《協(xié)議出讓在城市更新中的應(yīng)用》

本部分重點(diǎn)討論房企參與較多的拆建類城市更新項目流程。拆建類城市更新項目分為四大步驟，（1）計劃立項、（2）專項規(guī)劃報批、（3）實(shí)施主體確認(rèn)、（4）土地獲取，完成四個步驟耗時可達(dá)5-8年，流程越靠前項目不確定性越高。

圖 1：拆建類城市更新流程與周期

（一）計劃立項

指項目申請納入“城市更新單元計劃”。申報主體可以為權(quán)利主體（如村委會等）、由權(quán)利主體委托的市場主體（如房企）、或市/區(qū)政府，項目申報需滿足一定前提，如達(dá)到最小改造規(guī)模、補(bǔ)公用地達(dá)到一定比重、改造意愿滿足條件等。其中，改造意愿征集是立項前的關(guān)鍵步驟，不同城市要求有所不同，如深圳為單地塊“雙2/3”，珠海為舊住宅“雙95%”，非舊住宅“雙3/4”。在完成意愿征集后，申報主體可向區(qū)更新辦提交申報材料，經(jīng)區(qū)、市兩級審批后項目納入“城市更新單元計劃”，標(biāo)志立項成功。

（二）專項規(guī)劃報批

指“城市更新單元規(guī)劃”的編制和審批，通常需在立項公告后一定時限內(nèi)完成方案報送，如深圳要求1年。在這一流程中，申報主體一般首先向主管部門申請核查土地及建筑物信息，再聘請有資質(zhì)的規(guī)劃設(shè)計單位編制規(guī)劃方案，并與規(guī)劃國土部門深入溝通、報審，以獲得對公司有利的批復(fù)指標(biāo)。專項規(guī)劃報批是房企就容積率、配建要求等與政府進(jìn)行博弈的過程，通常需要耗時1-2年。

（三）確定實(shí)施主體

指通過簽訂《搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議》等方式形成單一實(shí)施主體的過程。這一階段房企首先與原權(quán)力主體簽訂《搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議》，再向區(qū)舊改部門申請認(rèn)證實(shí)施主體資格，認(rèn)證通過后與區(qū)舊改部門簽訂監(jiān)管協(xié)議、設(shè)立資金監(jiān)管賬戶。這一步驟通常耗時1-3年，部分城市為縮短項目周期，不絕對要求100%的簽約比例。如珠海規(guī)定，項目在城市更新單元規(guī)劃批準(zhǔn)2年后，仍因搬遷談判未完成等原因未能確認(rèn)實(shí)施主體的，如果已簽訂搬遷安置補(bǔ)償協(xié)議的不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)比例不低于95%，市、區(qū)政府可以依法對未簽約部分房屋實(shí)施個別征收。

（四）土地獲取

指實(shí)施主體完成建筑物拆除、原房地產(chǎn)證注銷等工作后，與政府簽訂土地使用權(quán)出讓合同，標(biāo)志舊改項目正式孵化完成。舊改項目土地一般采用“招拍掛”公開出讓，少數(shù)地區(qū)允許協(xié)議出讓。2018年4月，廣東省發(fā)布粵國土[2018]3號文，首次允許舊改用地協(xié)議出讓，對廣東舊改項目的推進(jìn)作用巨大。（3號文規(guī)定，三舊改造用地屬政府收儲后再次供地的，須以招拍掛方式出讓，其余可以協(xié)議方式出讓。）

（一）業(yè)務(wù)模式：拆除重建/有機(jī)更新/綜合整治

上海、深圳、廣州是我國城市更新起步最早、發(fā)展最快的三個城市，其典型模式分別為政府主導(dǎo)、市場主導(dǎo)型和多元合作型（城市社區(qū)、農(nóng)村集體參與）。

1.政府主導(dǎo)（上海模式）：從政策制定、規(guī)劃編制到后續(xù)配套建設(shè)、項目開發(fā)等，政府均承擔(dān)主要角色。

2.市場主導(dǎo)（深圳模式）：政府通過制定相應(yīng)引導(dǎo)性政策，將部分權(quán)利和利益讓渡給市場，利用市場的開發(fā)運(yùn)營能力和資金來推動項目實(shí)施。

3.多元合作（廣州模式）：加強(qiáng)公共參與，讓城市更新更加關(guān)注公共利益和居民利益，含土地權(quán)利人自行改造。

與棚改相比，城市更新并非只能走拆遷安置的老路，還可以采用有機(jī)更新（又稱改建擴(kuò)建、功能改變等）和綜合整治（又稱微改造、風(fēng)貌保護(hù)、舊宅修繕等）?！安稹⒏?、留”三大模式互不排斥，可以有機(jī)應(yīng)用于同一項目的不同單元。

1.拆除重建類：拆除重建類指的是對區(qū)域原有的建筑物僅做點(diǎn)狀保留，其余基本全部拆除，再根據(jù)城市新的規(guī)劃來重新建設(shè)的更新。更新之前和之后的土地使用權(quán)和用途完全發(fā)生變化。

2.有機(jī)更新類：對區(qū)域內(nèi)原有的建筑基本保留，改變或不改變原有使用功能，只有少量拆建的更新。在這個模式下，土地使用權(quán)主體、功能和用途是可變可不變的。

3.綜合整治類：這類基本不涉及房屋建筑的拆建，而是通過整治、改善、保護(hù)、活化來完善更新區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施、公共配套、美化環(huán)境，使整個改造區(qū)域的配套功能和環(huán)境完善提升。這類綜合整治權(quán)屬和用途是完全不變的，無法產(chǎn)出大量的經(jīng)濟(jì)效益，所以過去主要都是由政府以及相關(guān)的企業(yè)來進(jìn)行投資。

從各地的實(shí)踐來看，不同區(qū)域的城市更新具有明顯的本地特色：

上海：上世紀(jì)90年代，上海市政府引入香港瑞安地產(chǎn)打造了“上海新天地”這一城市更新金牌項目。隨著近年來拆遷成本上漲，在上海復(fù)制“新天地式”的片區(qū)開發(fā)項目難度較大。市場化參與者更傾向于對單體建筑進(jìn)行改造，如黃浦區(qū)“8號橋”項目，而大規(guī)模片區(qū)開發(fā)項目的重任則落在上海本地國企、城投肩上，其中最典型的案例是普陀區(qū)紅旗村項目。上海城市更新正從早年的市場參與（外資參與）向政府主導(dǎo)、市場參與轉(zhuǎn)變。

廣州：廣州城市更新先后經(jīng)歷了危房和城中村改造時期（2009年之前），三舊改造時期（2009年至2015年）和城市更新時期（2015年至今），建立了城市更新實(shí)施辦法+舊村莊、舊廠房、舊城鎮(zhèn)更新辦法的“1+3”城市更新政策體系。與上海相比，廣州更注重市場主體的參與，重視原始居民、村民利益，采取政府、集體、企業(yè)多元合作的開發(fā)模式，其中獵德村、琶洲村項目最具有代表性。

深圳：深圳的城市更新起步較早，后加入到廣東省“三舊”改造的行列在。與廣州相比，深圳較早完成集體土地轉(zhuǎn)國有土地，其城市更新案例中居民、村民集體參與的情況較少，更多是由地產(chǎn)商等市場化主體完成。

北京：北京作為千年古都，其城市更新更加重視傳統(tǒng)建筑修繕和城市風(fēng)貌保護(hù)，強(qiáng)調(diào)整體保護(hù)、有機(jī)更新，拆除重建的比例較小。

（二）供地模式：協(xié)議出讓/定向招拍掛/補(bǔ)繳價款

城市更新的供地模式通常為一二級聯(lián)動，除了公開招拍掛之外，還有協(xié)議出讓、定向招拍掛（有條件招拍掛）和補(bǔ)繳價款等多種形式。

1.協(xié)議出讓：協(xié)議出讓與招拍掛是土地出讓的兩種形式，根據(jù)國土資源部2007年39號文：經(jīng)營性土地只能通過招拍掛形式出讓。只有省級/直轄市級完成城市更新立法的地區(qū)才可能通過協(xié)議出讓取得經(jīng)營性土地。這也是各地實(shí)施城市更新的最大政策“障礙”。

2.定向招拍掛：在招拍掛中設(shè)置特定條件，如僅限一級整理主體或某特定二級主體。對于省級層面尚未完成城市更新立法的區(qū)域，定向招拍掛是最切實(shí)可行的替代措施。

3.補(bǔ)繳價款：①城市更新導(dǎo)致土地性質(zhì)、用途、指標(biāo)、容積率發(fā)生調(diào)整的，相關(guān)受益主體應(yīng)按市場價格或特定價格補(bǔ)繳土地出讓金；②在協(xié)議出讓和定向招拍掛模式中，一級整理主體通常也是二級拿地主體，一級開發(fā)成本通常可以折抵土地出讓金，相關(guān)主體在招拍掛時僅需補(bǔ)繳剩余出讓金。

城市更新實(shí)踐中還出現(xiàn)了直接由原始權(quán)益人與實(shí)施主體進(jìn)行土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的模式（規(guī)避協(xié)議出讓是否違反上位法的風(fēng)險），以及分期繳納土地出讓金、延期繳納土地出讓金、土地作價入股、國有土地劃撥等土地運(yùn)作創(chuàng)新模式。

（三）投融資模式：財政資金/專項債/貸款/PPP/城市更新基金

1.地方政府利用財政資金投資。主要針對公益性較強(qiáng)的舊改、綜合整治項目。典型案例有：鄭州市回族區(qū)項目。

2.地方政府發(fā)行專項債投資。2020年94號文嚴(yán)格約束了專項債資金用途“新增專項債券資金依法不得用于經(jīng)常性支出，嚴(yán)禁用于發(fā)放工資、單位運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、發(fā)放養(yǎng)老金、支付利息等，嚴(yán)禁用于商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項目、企業(yè)補(bǔ)貼等。同時，堅持不安排土地儲備項目、不安排產(chǎn)業(yè)項目、不安排房地產(chǎn)相關(guān)項目?！?4號文限制了專項債在城市更新中的應(yīng)用：能夠利用專項債的城市更新項目須具備收益現(xiàn)金流平衡、不涉及土儲、不涉及地產(chǎn)開發(fā)的特點(diǎn)，主要是“改”與“留”項目。

3.城投/國企代表政府投資，平臺可以作為一級、二級實(shí)施主體，也可以作為一級“委托代建”業(yè)主方。地方城投、國企利用自有資金、銀行貸款、債券資金或其他融資進(jìn)行投資。與傳統(tǒng)的保障房、棚改、舊改項目相比，城市更新具有更強(qiáng)的市場化屬性，參與城市更新符合城投轉(zhuǎn)型大趨勢，滿足不新增隱性債務(wù)要求，是城投平臺參與土地一二級開發(fā)的重要突破口。典型案例：上海市紅旗村項目。

4.市場化機(jī)構(gòu)投資（F+EPC、PPP）。市場化機(jī)構(gòu)參與是城市更新與棚改、舊改相比的最大亮點(diǎn)之一，可以通過一級項目招投標(biāo)直接參與、或者經(jīng)由城投/國企委托代建參與、或者通過“F+EPC”、PPP模式參與。主要參與者仍然以地產(chǎn)開發(fā)商為主，但其中具備商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)驗的主體更具優(yōu)勢。典型項目：上海新天地項目、上海三鄰橋項目、北京798項目。

5.城市更新基金：真股權(quán)與明股實(shí)債并存。

2021年6月17日，上海宣布成立城市更新基金，基金總規(guī)模約800億元人民幣，將定向用于投資舊區(qū)改造和城市更新項目，促進(jìn)上海城市功能優(yōu)化、民生保障、品質(zhì)提升和風(fēng)貌保護(hù)。

6.城市更新貸款：國開行與建行積極參與。

2020年17日，國家開發(fā)銀行與吉林、浙江、山東、湖北、陜西5省，中國建設(shè)銀行與重慶、沈陽、南京、合肥、福州、鄭州、長沙、廣州、蘇州9個城市，分別簽署支持市場力量參與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造戰(zhàn)略合作協(xié)議。

2021年4月29日，國開行重慶分行向重慶市首個城市更新項目——九龍坡區(qū)民主村片區(qū)城市更新項目發(fā)放貸款17.5億元，支持項目加快推進(jìn)，以改善老舊片區(qū)居民生活環(huán)境，提升核心區(qū)域城市形象。
2021年5月31日，銅陵市政府與國開行安徽分行城市更新項目合同簽署儀式在合肥舉行，銅陵經(jīng)開區(qū)申報的城市更新項目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目成功入列首批簽約貸款項目，總額度16億元，期限20年，年利率約4.5%。

2021年6月19日，天津城投集團(tuán)與國家開發(fā)銀行天津市分行簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，雙方將進(jìn)一步加大在城市更新、城市路橋、環(huán)境水務(wù)、軌道交通等領(lǐng)域的合作力度和合作深度。雙方本次確定擬合作的4大類、15個項目，其中，城市更新試點(diǎn)項目4個，總投資約400億元；其它重大基礎(chǔ)設(shè)施項目11個，總投資約800億元。

（四）潛在風(fēng)險：土地出讓是否違反上位法，城市更新融資是否屬于地產(chǎn)前融

1.各地城市更新政策允許協(xié)議轉(zhuǎn)讓是否違反土地相關(guān)上位法？

首先，土地相關(guān)法律法規(guī)中的上位法是《中華人民共和國土地管理法》，其中第一章第二條明確規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓?！币虼?，城市更新的原始權(quán)益人可以依法向?qū)嵤┲黧w轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。

其次，《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二章第六條明確了土地使用權(quán)變更的主管部門：“依法改變土地所有權(quán)、使用權(quán)的，因依法轉(zhuǎn)讓地上建筑物、構(gòu)筑物等附著物導(dǎo)致土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，必須向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機(jī)關(guān)依法進(jìn)行土地所有權(quán)、使用權(quán)變更登記。土地所有權(quán)、使用權(quán)的變更，自變更登記之日起生效。”

第三，國土資源部《土地儲備管理辦法》明確了土地儲備的含義：“土地儲備是指縣級（含）以上國土資源主管部門為調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)的行為。土地儲備工作統(tǒng)一歸口國土資源主管部門管理，土地儲備機(jī)構(gòu)承擔(dān)土地儲備的具體實(shí)施工作。財政部門負(fù)責(zé)土地儲備資金及形成資產(chǎn)的監(jiān)管?！笨芍恋貎涫钦〉猛恋匾詡涔?yīng)的方式，與土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是兩個不同概念。

此外，《土地儲備管理辦法》明確了哪些土地可以納入儲備范圍，但并非規(guī)定符合這些要求的土地必須進(jìn)行土地儲備：“（八）下列土地可以納入儲備范圍：1.依法收回的國有土地；2.收購的土地；3.行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地；4.已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征收批準(zhǔn)手續(xù)并完成征收的土地；5.其他依法取得的土地?！?/p>

第四，國土資源部《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第四條規(guī)定：“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓?！闭信膾炫c協(xié)議出讓是政府向市場有償供應(yīng)土地使用權(quán)的兩種方式，前者是主流模式、后者是特殊模式。各地出臺的城市更新政策主要針對經(jīng)營性用途只能通過招拍掛形式出讓提出不同說法。

（1）如果土地使用權(quán)僅在原始權(quán)益人和實(shí)施主體之間轉(zhuǎn)讓，不違反上述法律法規(guī)。

（2）如果土地使用權(quán)經(jīng)由政府收儲、再出讓給實(shí)施主體的，則要具體情況具體分析。國土資源部《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》屬于部委行政規(guī)章，而各地出臺的城市更新政策，其中已完成立法的屬于地方法規(guī)。

（3）省級以下行政級別的法規(guī)、規(guī)章與部委行政規(guī)章不一致的，應(yīng)按照部委規(guī)章執(zhí)行，即凡涉及經(jīng)營性用地的不能通過協(xié)議轉(zhuǎn)讓形式出讓。

（4）省級和直轄市地方法規(guī)與部委行政規(guī)章發(fā)生沖突的，根據(jù)《中華人民共和國立法法》第八十六條規(guī)定，地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由國務(wù)院提出意見，國務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決。

綜上所述，對于已經(jīng)完成省級立法的地方，可以通過協(xié)議出讓的形式出讓土地；對于尚未完成省級立法的地方，可以通過原始權(quán)益人向?qū)嵤┲黧w直接轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的方式規(guī)避政策障礙。

2.金融機(jī)構(gòu)為城市更新實(shí)施主體提供融資是否屬于前融？

對于不涉及土地收儲的城市更新項目，一級整理環(huán)節(jié)融資屬于正常的工程項目貸，二級開發(fā)環(huán)節(jié)融資的屬于房地產(chǎn)開發(fā)貸，實(shí)施主體并購原始權(quán)益人股份的融資屬于并購貸。但值得注意的是，根據(jù)《商業(yè)銀行并購貸款風(fēng)險管理指引》以及各地銀保監(jiān)局出臺的政策，以收購?fù)恋厥褂脵?quán)為目的的并購貸應(yīng)穿透審查，存在被認(rèn)定為前融的風(fēng)險。

對于涉及到土地收儲的項目，一級整理成本可能用于抵扣土地出讓金，因此金融機(jī)構(gòu)提供的一級項目貸可能涉嫌提供前融；由于土地經(jīng)過收儲，實(shí)施主體需要通過招拍掛或協(xié)議出讓方式交納土地出讓金，金融機(jī)構(gòu)不能為此提供融資；二級開發(fā)環(huán)節(jié)，融資屬于開發(fā)貸范疇，不受影響。

（一）政府主導(dǎo)模式：中海紅旗村項目

上海新天地項目是城市更新的前奏，紅旗村項目成為上海模式標(biāo)桿。

1.新天地項目：城市更新的前奏，開發(fā)商從一級介入/以改代拆保留原貌

新天地位于上海市中心區(qū)，隸屬于原太平橋地區(qū)，該地區(qū)曾是上海最大的成片石庫門里弄之一，改造前由于長期超負(fù)荷使用，居住條件十分惡劣。1999年，瑞安集團(tuán)取得新天地52公頃土地，斥資6.7億元用于當(dāng)?shù)鼐用駝舆w，項目分15年開發(fā)，于2012年正式完工。新天地已經(jīng)成為上海市的一張名片，該項目也是全國城市更新項目中的最成功的案例。

2.紅旗村項目：地方國企負(fù)責(zé)一級整理，開發(fā)商通過公開招拍掛拿地

紅旗村位于上海市普陀區(qū)，是上海中心城區(qū)最復(fù)雜的“城中村”。2015年，上海市普陀區(qū)下屬國企上海中環(huán)投資開發(fā)（集團(tuán)）有限公司正式承擔(dān)該項目的土地一級整理工作，累計拆除舊房面積36萬平方米（違章建筑占80%），有效疏導(dǎo)流動人口6萬人以上。2018年10月11日，上海海升環(huán)盛房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（中海地產(chǎn)子公司）以底價93.99億元拿下了紅旗村公開掛牌的四宗地塊。2020年2月14日，中海地產(chǎn)聯(lián)合體再次以14.13億拿下上海普陀區(qū)紅旗村舊改項目的2宗商住地塊。

2019年8月26日，中海臻如府即開盤銷售，從拿地到銷售周期不到一年時間。在各地眾多城市更新案例中，紅旗村模式同時發(fā)揮了政府在政策制定、資源協(xié)調(diào)方面的優(yōu)勢、城投/國企在一級項目開發(fā)環(huán)節(jié)的優(yōu)勢以及房地產(chǎn)開發(fā)商在二級開發(fā)方面的優(yōu)勢。與其他案例相比，紅旗村模式更像傳統(tǒng)棚改、其創(chuàng)新性稍顯不足，但恰恰由于需要突破的政策障礙較少、各方參與該模式的學(xué)習(xí)成本最低，其在全國推廣的可行性最高。

（二）市場主導(dǎo)模式：深圳佳兆業(yè)城市廣場、廣州獵德村項目

1、企業(yè)收購改造模式案例：深圳佳兆業(yè)城市廣場

佳兆業(yè)城市廣場位于龍崗區(qū)坂雪崗科技城核心區(qū)，前身為寶吉工藝品（深圳）有限公司廠址（以下簡稱寶吉廠）。寶吉廠曾為全球最大的圣誕樹生產(chǎn)廠家，2008年金融危機(jī)破產(chǎn)后廠房廢棄，2010年1月佳兆業(yè)以8.4億的價格收購該廠房，并向深圳市政府申請將用地性質(zhì)更改為商業(yè)、住宅，計劃將原寶吉廠開發(fā)為含商業(yè)、住宅、學(xué)校的大型綜合體項目——佳兆業(yè)城市廣場。2011年1月深圳市龍崗區(qū)政府下發(fā)了《關(guān)于寶吉工業(yè)區(qū)（華為片區(qū)GX03更新單元西片）專項規(guī)劃審查意見的函》，批準(zhǔn)寶吉廠城市更新項目；2011年3月該項目被列入深圳市“十二五”規(guī)劃60個重點(diǎn)工程項目之一；2011年9月，佳兆業(yè)完成項目范圍內(nèi)的搬遷和拆遷談判，并全部簽訂《搬遷補(bǔ)償協(xié)議書》；2012年12月所有回遷戶完成選房工作。

佳兆業(yè)城市廣場項目總占地面積約為40萬方，總建筑面積約為180萬方，項目共分為4期，2012年12月該項目實(shí)現(xiàn)首次銷售，項目從獲取到首開時滯35個月。截至2019年末，佳兆業(yè)城市廣場已經(jīng)開發(fā)3期，為包含學(xué)校、寫字樓、商業(yè)購物中心的大型綜合體項目

與上海、廣州相比，深圳的城市更新更像市場化棚改項目。與各地依靠政府和城投推動棚改不同的是，深圳城市更新大膽引入開發(fā)商操盤，可以大幅降低地方財政和城投國企的壓力。

2、村企業(yè)合作改造模式案例：廣州獵德村項目

獵德村是廣州市首個改造的城中村，1994年獵德村與廣州市土地開發(fā)中心簽訂《交地協(xié)議》，2002年天河區(qū)政府同意獵德村撤銷村民委員會，建立獵德經(jīng)濟(jì)發(fā)展公司。2007年5月獵德村改造計劃正式啟動，7月村集體通過了拆遷補(bǔ)償方案：獵德村原地拆除，村西片區(qū)逾11萬方土地用作商業(yè)用途，公開市場拍賣后所得款項用于滿足村改造資金的需求；村東片區(qū)拆遷后用于安置居民，具體拆遷補(bǔ)償原則為“拆一補(bǔ)一”，并另在村南保留一塊土地建設(shè)酒店以支持集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

獵德村項目最大亮點(diǎn)是村集體自主改造，引進(jìn)三家開發(fā)商富力地產(chǎn)、合景泰富、新鴻基地產(chǎn)在原址建設(shè)開發(fā)酒店、公寓、商場和安置房。富力地產(chǎn)負(fù)責(zé)甲級寫字樓和五星級酒店、酒店式公寓部分，合景泰富地產(chǎn)負(fù)責(zé)公寓部分，新鴻基地產(chǎn)則專注商業(yè)部分。

該項目一改早年由政府主導(dǎo)的城市更新模式，首創(chuàng)了廣州特色的多元合作城市更新模式，是廣州城市更新的典型代表。在“獵德模式”的成功參照下，林和、楊箕、琶洲、天河冼村、黃埔魚珠等項目順利實(shí)施。

獵德村是2015年之前“三舊改造”時期的典型代表，其首創(chuàng)的村集體自主改造模式對于需要大規(guī)模拆除重建、項目涉及多方利益的地區(qū)有較高的參考價值。

（三）政府和市場合作模式：新湖中寶閘北舊改項目

新湖中寶閘北青-12地塊舊城改造項目位于上海靜安區(qū)核心位置，多數(shù)為房齡超過50年的棚戶區(qū)。2002年新湖中寶拿下該地塊，項目總占地面積約6.5萬方，總建面約34.5萬方。項目分為兩期拆遷，一期于2002年開始動遷，預(yù)計總投資3.5萬億，2010年拆遷完成，2015年首次開盤，2017年正式交付。二期于2007年獲得準(zhǔn)拆證，2014年開始正式拆遷，受部分單位未簽約影響，2017年完成全部拆遷，項目預(yù)計2020年開盤預(yù)售。

（一）堅守城市更新四條紅線

2021年8月31日，住建部正式發(fā)布《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知（建科〔2021〕63號）》，63號文仍然采用了監(jiān)管層近年來最為有效的監(jiān)管模式，即以硬性指標(biāo)來進(jìn)行管理，其對城市更新設(shè)定的硬性指標(biāo)也可以稱為“城市更新四道紅線”：

1.拆舊比：原則上城市更新單元（片區(qū)）或項目內(nèi)拆除建筑面積不應(yīng)大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%。開發(fā)商之所以有動力進(jìn)行舊改項目的開發(fā)，原因就是項目給予配比一定的融資區(qū)，這個融資區(qū)的土地就來源于原建筑的拆除，該比例被設(shè)定的如此之低，意味著開發(fā)商最大的利益回報來源被嚴(yán)格管控。

2.拆建比：原則上城市更新單元（片區(qū)）或項目內(nèi)拆建比不應(yīng)大于2。結(jié)合拆舊比限定，為了防止拆除面積小但增建面積大，其實(shí)是限制了新舊容積率的相對差，新舊容積率相差越大，拆除收益也就越大，結(jié)合拆舊比例不高于20%，也就從總量上限制了新建總面積，從而限制了項目整體收益。

3.就地、就近安置率：城市更新單元（片區(qū)）或項目居民就地、就近安置率不宜低于50%，該指標(biāo)較大程度上加大了項目的開發(fā)難度，增加了項目實(shí)施主體的成本，通過開發(fā)新城大規(guī)模搬遷原居民的做法行不通了，即項目實(shí)施主體通過等量不等價的土地置換實(shí)現(xiàn)項目收益的方法行不通了。

4.租金年度增長率：城市住房漲幅不超過5%。這是對地方政府提出的要求，地方政府需要平衡和統(tǒng)籌城市更新對住房租賃市場產(chǎn)生的影響，能夠從一定程度上控制地方政府作出集中大規(guī)模拆改的規(guī)劃。

（二）把握城市更新融資機(jī)遇

在建設(shè)時序合理安排的基礎(chǔ)上，做好融資計劃。首先城投公司要加強(qiáng)與財政部門的溝通，最大化的爭取中央補(bǔ)助資金、地方政府專項債券資金；其次，要充分發(fā)揮財政資金的撬動引領(lǐng)作用，引入外部具備相關(guān)能力和優(yōu)勢的合作單位共同參與發(fā)起設(shè)立城市更新基金；再次，城投公司將自身資源集聚能力與開發(fā)性、政策性銀行融資、融智優(yōu)勢相結(jié)合，建立長期、穩(wěn)定和深度的金融合作關(guān)系；最后，城投公司要積極開展并創(chuàng)新企業(yè)債、中期票據(jù)、資產(chǎn)證券化等市場化融資方式。

（三）加強(qiáng)資源整合，實(shí)現(xiàn)投入產(chǎn)出平衡

城市更新作為一項綜合性政府的城市建設(shè)行動，涉及的利益主體廣，包括政府、社區(qū)、居民和企業(yè)等多元化主體，城投公司作為城市更新實(shí)施主體應(yīng)發(fā)揮國有企業(yè)資源整合優(yōu)勢，做好不同利益群體之間的溝通和協(xié)商。政府方面要爭取多方面的支持，包括經(jīng)營性資產(chǎn)、政府直接投資、財政專項資金、土地資源、稅費(fèi)減免等，降低開發(fā)成本和運(yùn)營難度，增加項目收入來源。居民層面，要做好意愿征集與協(xié)商、需求調(diào)研、監(jiān)督和評價等方面的工作，保障利益相關(guān)者的知情權(quán)、參與權(quán)、受益權(quán)。企業(yè)層面，城投公司要做好外部資本的招商合作工作，包括規(guī)劃設(shè)計單位、金融機(jī)構(gòu)、施工單位、房地產(chǎn)開發(fā)商、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營商、社區(qū)運(yùn)營商等。

資金能否平衡、現(xiàn)金流何時回正、收益如何保障？是城投公司開展城市更新項目必須要考慮的問題。城市更新項目涉及環(huán)節(jié)多，在每一個環(huán)節(jié)均能構(gòu)成盈利來源，要實(shí)現(xiàn)項目投入產(chǎn)出平衡，需要城投公司合理規(guī)劃，爭取正收益項目和負(fù)收益項目進(jìn)行打包組合，并充分挖掘項目潛在收益。比如配套公共停車場、充電站、能源站等公共設(shè)施的運(yùn)營收入，引入酒店、購物、餐飲、會展等配套商業(yè)業(yè)態(tài)等。同時城投公司也應(yīng)提高運(yùn)營管理能力，創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式，提高運(yùn)營收入。

（四）多角度、多方式參與城市更新項目

從實(shí)踐來看，參與城市更新項目的主體除了城投類企業(yè)外，主要還有房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、施工單位，這與城市更新項目的建設(shè)開發(fā)內(nèi)容是相吻合的。通過多年的市場化發(fā)展轉(zhuǎn)型，很多城投公司往往也形成了房地產(chǎn)開發(fā)、工程建設(shè)施工等業(yè)務(wù)板塊，因此，城投公司從不同的角度參與城市更新項目。

1.城投公司作為政府方代表參與城市更新PPP項目，目前重慶、南寧、西安等地均已明確鼓勵采用PPP模式推進(jìn)城市更新項目的實(shí)施。

2.作為政府授權(quán)主體通過“政府授權(quán)+股權(quán)合作”或“投資人+EPC+O”的模式參與城市更新項目，由地方政府授權(quán)城投公司作為城市更新主體，城投公司依法遴選投資人，并與投資人共同合作成立項目公司，由項目公司具體負(fù)責(zé)城市更新項目的實(shí)施。

3.從房地產(chǎn)開發(fā)的角度，通過一二級聯(lián)動或一二三級聯(lián)動的方式參與城市更新項目。通過二級房地產(chǎn)開發(fā)銷售或者三年的物業(yè)持有獲取一定的收益，以彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營帶來的收益不足的問題，實(shí)現(xiàn)項目投資和收益整體自平衡。此種模式要注意土地獲取的合法合規(guī)性。

4.從工程施工角度，參與城市更新項目，包括土地一級開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施及市政配套、住宅、商業(yè)、辦公等工程建設(shè)。