城市更新專題丨十四五規(guī)劃背景下的新型城鎮(zhèn)化之路
國(guó)家“十四五”規(guī)劃明確提出，要推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。根據(jù)《政府工作報(bào)告》，“提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量”列入今年工作重點(diǎn)之一，明確“縣域是重要發(fā)力點(diǎn)”。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)家發(fā)展改革委”）在日前印發(fā)的《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》（以下簡(jiǎn)稱“《2022年重點(diǎn)任務(wù)》”）中指出，在優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和形態(tài)上，“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”。展望未來，區(qū)、縣域發(fā)展必須要通過城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興并舉，扛起新型城鎮(zhèn)化主戰(zhàn)場(chǎng)、鄉(xiāng)村振興主陣地的“雙重?fù)?dān)當(dāng)”，不斷加強(qiáng)補(bǔ)短板的力度，逐步夯實(shí)縣域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，推動(dòng)綠色生產(chǎn)生活生態(tài)方式轉(zhuǎn)變，改善人居環(huán)境，提升居民幸福感。
一 新時(shí)期新型城鎮(zhèn)化特點(diǎn)
（一）縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能有望進(jìn)一步提升
（二）城市更新成為城市發(fā)展“新動(dòng)能”
有序推進(jìn)城市更新，加強(qiáng)市政設(shè)施和防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)，開展老舊建筑和設(shè)施安全隱患排查整治，再開工改造一批城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，推進(jìn)無障礙環(huán)境建設(shè)和適老化改造。健全常住地提供基本公共服務(wù)制度。加強(qiáng)縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中做好歷史文化保護(hù)傳承。要深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，不斷提高人民生活質(zhì)量。在“提質(zhì)時(shí)代”，“城市更新”成為各地發(fā)力新時(shí)代城市發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域。步入2022年，多地將城市更新寫入地方政府工作報(bào)告，城市更新也成為重點(diǎn)項(xiàng)目投資熱點(diǎn)，此次的政府工作報(bào)告中也再次強(qiáng)調(diào)了有序推進(jìn)城市更新工作。
對(duì)于區(qū)縣域城市而言，要逐步實(shí)現(xiàn)從“城市建設(shè)”到“城市更新”的過渡，有效突破城市建設(shè)中的土地增量“瓶頸”制約，打造宜居宜業(yè)的城市?？h域城市的城市更新要重點(diǎn)抓好以下三大領(lǐng)域：一是通過城市再造，補(bǔ)“里子”修“面子”，配齊城市空間功能；二是通過文化傳承，延續(xù)城市人文；三是通過產(chǎn)業(yè)升級(jí)，煥發(fā)城市發(fā)展新動(dòng)能。
（三）多地政府加碼支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策
各地區(qū)陸續(xù)發(fā)布《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021-2035年）》，對(duì)推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化作出相關(guān)工作部署，且多地政府在規(guī)劃中對(duì)于強(qiáng)化和支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展加以明確，如湖北省提出規(guī)范推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP），用好政府債券資金，推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)一步下放授信審批權(quán)限，擴(kuò)大縣域金融信貸規(guī)模，加大對(duì)縣城基本公共服務(wù)、市政基礎(chǔ)設(shè)施、人居環(huán)境建設(shè)等方面的投入；發(fā)揮國(guó)家縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)示范縣引領(lǐng)作用，統(tǒng)籌頂層設(shè)計(jì)、項(xiàng)目建設(shè)與制度創(chuàng)新，完善政策支持體系，分類推進(jìn)縣城差異化發(fā)展，加快推進(jìn)湖北省10個(gè)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化示范縣創(chuàng)建。河南省提出引導(dǎo)縣域經(jīng)濟(jì)特色化發(fā)展、推進(jìn)“一縣一省級(jí)開發(fā)區(qū)”建設(shè)、提升縣城綜合承載能力、深化縣域放權(quán)賦能改革推進(jìn)縣城擴(kuò)容提質(zhì)；支持永城、林州、項(xiàng)城、長(zhǎng)垣、新鄭、禹州、鞏義、固始、滎陽、鄧州等發(fā)展成為中等城市，發(fā)揮蘭考、鄢陵、新安、南樂、新鄭等5個(gè)全國(guó)縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)示范縣（市）帶動(dòng)作用。安徽省同樣強(qiáng)調(diào)縣城的重要載體作用，提出分類推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)，推動(dòng)有條件的縣城發(fā)展成為中小城市，規(guī)劃明確了大城市周邊的衛(wèi)星城市15個(gè)，支持肥西、肥東、長(zhǎng)豐、懷遠(yuǎn)、鳳陽、壽縣、鳳臺(tái)、濉溪、來安、全椒、懷寧、當(dāng)涂、和縣、阜南、休寧，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間布局、設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等方面與中心城市實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展，同時(shí)還將培育縣域中心城市31個(gè)，特色小城市13個(gè)。
二 新型城鎮(zhèn)化土地管理制度調(diào)整
（一）土地管理制度改革
2014年國(guó)家發(fā)改委印發(fā)了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，標(biāo)志著中國(guó)城鎮(zhèn)化的思路發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著中國(guó)城鎮(zhèn)化的思路發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，突出“以人為本”原則。土地管理制度對(duì)比來看，此前地方政府可低價(jià)征收農(nóng)村土地，將其轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地后，作為工業(yè)用地用于發(fā)展產(chǎn)業(yè)，或者是作為住宅用地、商業(yè)用地用于招拍掛，地方政府能夠獲得持續(xù)的稅收收入，或者是一次性的巨額土地出讓金收入。更重要的是，由于地方政府可以控制土地供應(yīng)，城市地價(jià)多數(shù)時(shí)候是上漲的，這使得土地成為很好的抵押品，地方政府借助融資平臺(tái)獲得抵押融資后，將一部分資金用來搞城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障土地繼續(xù)升值，形成了一套完整的土地財(cái)政運(yùn)作模式。在這一模式下，土地所創(chuàng)造的收入，絕大多數(shù)流向了城市。
政策改革后，土地管理制度大的改革方向是保障農(nóng)民權(quán)益和優(yōu)化土地資源空間配置，以此增加農(nóng)民的土地收益。2019年《土地管理法》重新修訂，限制政府濫用征地權(quán)的同時(shí)，也提高了征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，此外還允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，打破了地方政府在土地一級(jí)市場(chǎng)上的壟斷權(quán)。2020年開始加快了優(yōu)化土地資源國(guó)土空間配置的改革，允許省級(jí)政府在轄區(qū)內(nèi)自行分配城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)，與此同時(shí)還探索建立全國(guó)性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制。這些改革措施的目的，簡(jiǎn)單來說就是讓城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)和人口的流動(dòng)方向一致，包括從人口凈流出的低線城市向人口凈流入城市尤其是省會(huì)城市轉(zhuǎn)移，從中西部向東部轉(zhuǎn)移，最大化城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)的使用效率。土地資源國(guó)土空間優(yōu)化，有助于控制房?jī)r(jià)上漲和改善建設(shè)用地指標(biāo)流出地區(qū)的財(cái)政收入。舉個(gè)簡(jiǎn)單的例子來理解，假設(shè)有一畝建設(shè)用地指標(biāo)從西部某縣流轉(zhuǎn)到上海，在不增加全國(guó)總建設(shè)用地指標(biāo)的情況下，地價(jià)昂貴的上?？色@得額外的建設(shè)用地（有助于控房?jī)r(jià)），而西部某縣能夠得到建設(shè)用地指標(biāo)的轉(zhuǎn)讓收入。
（二）土地出讓金征收管理改革
2021年5月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于將國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知》（財(cái)綜〔2021〕19號(hào)），提出將由自然資源部門負(fù)責(zé)征收的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入，全部劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收。國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入（以下簡(jiǎn)稱“土地出讓金”）是地方政府的重要財(cái)政收入來源，對(duì)于平衡地方財(cái)政收支、穩(wěn)定城投公司生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等具有重要作用。因此，本次土地出讓金劃轉(zhuǎn)改革也受到了市場(chǎng)的廣泛關(guān)注。改革焦點(diǎn)如下：
1. 土地財(cái)政“收款人”的角色轉(zhuǎn)變
根據(jù)《通知》的有關(guān)規(guī)定，土地財(cái)政的“收款人”將從此前的自然資源部門轉(zhuǎn)為稅務(wù)部門。在《通知》出臺(tái)前，我國(guó)按照2006年頒布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2006〕100號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）實(shí)施土地出讓收入征收管理。該《管理辦法》明確提出，土地出讓收入由財(cái)政部門負(fù)責(zé)征收管理，可由國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)具體征收。國(guó)土資源部門首先與國(guó)有土地競(jìng)買人簽訂土地出讓合同，隨后國(guó)有土地競(jìng)買人需按照合同及時(shí)將土地出讓收入繳入地方國(guó)庫(kù)，并由國(guó)土資源部門和財(cái)政部門確認(rèn)后核發(fā)土地使用證。根據(jù)《通知》的安排，未來土地出讓收入需劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收。具體來看，土地出讓收入的實(shí)現(xiàn)仍然需由自然資源部門負(fù)責(zé)簽訂合同，但在相關(guān)信息報(bào)送給稅務(wù)部門后，由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)向土地競(jìng)買人征收款項(xiàng)，其余相關(guān)部門則需配合做好信息傳遞和材料交接工作。
2.土地出讓金的歸屬權(quán)維持不變
盡管土地出讓金的征收環(huán)節(jié)有所改變，但其歸屬權(quán)并未發(fā)生變化，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入仍屬于地方收入并全額納入地方政府性基金預(yù)算管理?！锻ㄖ访鞔_表示，除本通知規(guī)定外，四項(xiàng)政府非稅收入的征收范圍、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、減免、分成、使用、管理等政策繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行。根據(jù)2006年頒布的《管理辦法》，目前我國(guó)土地出讓收支全額納入地方政府基金預(yù)算管理，收入全部繳入地方國(guó)庫(kù)，支出一律通過地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實(shí)行徹底的“收支兩條線”管理。因此，本次征收劃轉(zhuǎn)僅僅改變了土地出讓金進(jìn)入國(guó)庫(kù)的流程，但并不會(huì)對(duì)地方財(cái)權(quán)造成實(shí)質(zhì)性影響，同時(shí)也不會(huì)改變當(dāng)前地方與中央的財(cái)力格局。
3.加速城投公司規(guī)范化轉(zhuǎn)型
土地出讓金劃轉(zhuǎn)將減少城投公司非市場(chǎng)化拿地現(xiàn)象，同時(shí)也將推動(dòng)城投公司整合轉(zhuǎn)型進(jìn)程。目前，部分地方政府存在通過返還城投一級(jí)招拍掛所支付的土地出讓金，向城投公司違規(guī)注入資產(chǎn)的情況。同時(shí)，部分城投公司通過土地質(zhì)押來迅速擴(kuò)大自身資產(chǎn)規(guī)模，這既導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入的虛增，又加大了城投公司債務(wù)負(fù)擔(dān)以及地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。隨著土地出讓收入劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門征收，政府違規(guī)返還土地出讓金的情況將大幅減少，城投公司通過購(gòu)地方式無序擴(kuò)張的局面將得到有效控制。新政意味著土地出讓收支管理更加規(guī)范。一方面，城投公司需要足額、按時(shí)繳納土地出讓金；另一方面，政府違規(guī)返還土地出讓金的情況將大幅減少。因此，城投公司以購(gòu)地+返還形式“虛增”資產(chǎn)的難度將明顯加大，從而將影響城投公司資產(chǎn)規(guī)模和資產(chǎn)流動(dòng)性，對(duì)城投公司的“非市場(chǎng)化拿地”帶來強(qiáng)烈沖擊，切斷近年來日益膨脹的城投“拿地-返還-融資”鏈條。
對(duì)此，城投公司要積極應(yīng)對(duì)，一是要加強(qiáng)一級(jí)土地整理，聯(lián)動(dòng)房地產(chǎn)二級(jí)市場(chǎng)；二是要市場(chǎng)化方式裝資產(chǎn)、做大規(guī)模，提升信用評(píng)級(jí)，進(jìn)入資本一級(jí)市場(chǎng)；三是要加快投融資體制改革，優(yōu)化結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)型做實(shí)，從過去單純的政府投資延伸功能向社會(huì)化投資運(yùn)營(yíng)功能轉(zhuǎn)變。
三 “十四五”時(shí)期新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思路
（一）產(chǎn)業(yè)升級(jí)培育內(nèi)生動(dòng)力
推動(dòng)縣域城鎮(zhèn)化，需要培育縣城內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力和“造血”能力，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。當(dāng)前，工業(yè)正在成為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，部分正在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的縣城，已經(jīng)將新型工業(yè)化與新型城鎮(zhèn)化相結(jié)合。2020年，國(guó)家發(fā)展改革委提出要支持120個(gè)縣城建設(shè)示范地區(qū)率先推動(dòng)縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)，這120個(gè)示范縣分布在全國(guó)24個(gè)省份?！?022年重點(diǎn)任務(wù)》則進(jìn)一步指出，要支持20個(gè)縣城產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范園區(qū)建設(shè)。
地處浙江省西北部的湖州市長(zhǎng)興縣便是120個(gè)示范縣之一。2022年長(zhǎng)興縣《政府工作報(bào)告》顯示，2021年，長(zhǎng)興縣的地區(qū)生產(chǎn)總值801.4億元，規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值突破1500億元。2016年～2021年，長(zhǎng)興縣簽約的億元以上的項(xiàng)目達(dá)到585個(gè)，其中百億級(jí)重特大項(xiàng)目達(dá)3個(gè)。與此同時(shí)，長(zhǎng)興縣同時(shí)也承載了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范的重要任務(wù)?！墩憬￠L(zhǎng)興縣國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范園區(qū)建設(shè)方案》指出，要以轉(zhuǎn)型升級(jí)構(gòu)筑“1+4”產(chǎn)業(yè)新體系。即1條智能汽車及關(guān)鍵零部件標(biāo)志性產(chǎn)業(yè)鏈，以及新能源、智能裝備、數(shù)字產(chǎn)業(yè)、生物醫(yī)藥4個(gè)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。長(zhǎng)興縣縣長(zhǎng)朱偉曾透露，目前該產(chǎn)業(yè)體系已經(jīng)初步培育形成。示范園區(qū)的核心便是該縣的國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)——長(zhǎng)興經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。位于該區(qū)的浙江吉利控股集團(tuán)旗下的長(zhǎng)興生產(chǎn)基地以及自動(dòng)變速器項(xiàng)目，已經(jīng)成為推動(dòng)長(zhǎng)興縣加快形成千億級(jí)智能汽車產(chǎn)業(yè)集群的標(biāo)志性項(xiàng)目。
（二）大力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的深入，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化，吸引更多企業(yè)進(jìn)駐，縣城的公共服務(wù)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目也亟須推進(jìn)。為了支持縣城建設(shè)的資金需求，《2022重要任務(wù)》強(qiáng)調(diào)，要統(tǒng)籌運(yùn)用中央預(yù)算內(nèi)投資、地方政府專項(xiàng)債券、縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項(xiàng)企業(yè)債券、開發(fā)性政策性及商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)信貸等資金，在不新增隱性債務(wù)前提下支持符合條件項(xiàng)目。
由浙江省溫州市代管的縣級(jí)市樂清市，是浙江省唯一入選國(guó)家發(fā)展改革委10個(gè)縣城建設(shè)直接聯(lián)系點(diǎn)之一的縣城。根據(jù)浙江省政府公布的《樂清市主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)季度綜報(bào)》顯示，2021年樂清市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值為1433.48億元，同比增長(zhǎng)10.8%。樂清市人民政府市長(zhǎng)戴旭強(qiáng)在作2022年《政府工作報(bào)告》時(shí)指出，2016年～2021年，公共配套持續(xù)完善，“建成樂清灣跨海大橋及連接線、甬臺(tái)溫高速公路復(fù)線、溫州繞城高速公路等一批外聯(lián)通道；建成大荊溪防洪一期、清江南岸標(biāo)準(zhǔn)塘加固等一批重點(diǎn)水利工程；優(yōu)化了公交路線208條，新建智能公交廊點(diǎn)580個(gè)；建成投用220千伏變電站2座、110千伏變電站7座和4.5兆瓦全省首個(gè)分布式儲(chǔ)能示范項(xiàng)目等?！?/p>
對(duì)于樂清市發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要措施，國(guó)家發(fā)展改革委日前發(fā)文指出：“樂清市健全了投融資平臺(tái)，整合形成了樂清市交通水利投資集團(tuán)、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)集團(tuán)有限公司等平臺(tái)公司，參與縣城公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。”
而湖北省黃石市陽新縣同樣建立了多元化的投入機(jī)制。據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委介紹，該縣城將中央預(yù)算內(nèi)的投資資金、信貸資金、社會(huì)資金和外商投資資金進(jìn)行了統(tǒng)籌。2021年，湖北省發(fā)布公告指出，陽新縣城鎮(zhèn)建設(shè)投資開發(fā)有限公司的8億元縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項(xiàng)債已注冊(cè)，這是湖北省第一只縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項(xiàng)債。彼時(shí)，國(guó)家發(fā)展改革委披露的公告顯示，所籌資金的5.6億元用于陽新縣城北農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目，剩余2.4億元用于補(bǔ)充營(yíng)運(yùn)資金。
國(guó)家發(fā)展改革委在此前發(fā)布的《關(guān)于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱“通知”）中指出，要求抓緊補(bǔ)上縣城城鎮(zhèn)化短板弱項(xiàng)，大力提升縣城公共設(shè)施和服務(wù)能力。在資金來源方面，縣城公益性項(xiàng)目主要通過地方政府財(cái)政資金予以投入，符合條件的縣城公益性項(xiàng)目可通過中央預(yù)算內(nèi)投資予以適當(dāng)支持，還可通過安排地方政府專項(xiàng)債券、抗疫特別國(guó)債予以支持；在吸引社會(huì)資本投入方面，符合條件的縣城智慧化改造、產(chǎn)業(yè)平臺(tái)配套設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域項(xiàng)目，可通過新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項(xiàng)企業(yè)債券予以融資支持。
（三）以城鄉(xiāng)融合發(fā)展助力縣域全面轉(zhuǎn)型發(fā)展
新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興是推動(dòng)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的兩個(gè)“輪子”。城鄉(xiāng)融合既是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的前提和保障，也是縣域轉(zhuǎn)型發(fā)展的目標(biāo)。據(jù)預(yù)測(cè)，到2035年中國(guó)城鎮(zhèn)化率為74.4%，到2050年城鎮(zhèn)化率將接近80%。伴隨城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，中國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)模增長(zhǎng)出現(xiàn)了兩極化趨勢(shì)，縣域部分小城鎮(zhèn)出現(xiàn)了相對(duì)衰落，這與鎮(zhèn)域平均規(guī)模較小、缺乏產(chǎn)業(yè)支撐與就業(yè)崗位、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)滯后、市管縣體制限制、農(nóng)民進(jìn)城落戶意愿降低等有關(guān)。縣城是連接城市與鄉(xiāng)村的重要橋梁，是驅(qū)動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)極，且相較于一般的建制鎮(zhèn)，具有良好的發(fā)展基礎(chǔ)。為加快縣域城鎮(zhèn)化需按照城鄉(xiāng)人口分布結(jié)構(gòu)調(diào)整村莊布局，優(yōu)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配置；進(jìn)一步明確縣域和縣城的功能定位，實(shí)行差異化發(fā)展戰(zhàn)略；增強(qiáng)縣城的中心功能和綜合服務(wù)能力，輻射帶動(dòng)小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展；增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐能力，建立各具特色、符合主體功能定位的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系；提高縣城的人口吸納能力和吸引力?？h域是推動(dòng)城鄉(xiāng)融合的最佳地域單元，其基本方向是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)功能布局一體化、要素流動(dòng)便利化、資源配置均衡化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化和融合模式多元化。
四 “十四五”時(shí)期新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思路
（一）把握補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)政策機(jī)遇
針對(duì)縣城在公共衛(wèi)生、人居環(huán)境、公共服務(wù)、市政設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套等方面存在的短板，高層對(duì)此方面短板改進(jìn)極其重視，2020年以來相關(guān)政策文件頻出，其中《通知》，為縣城推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了指導(dǎo)性意見?！锻ㄖ芬蟾鞯貐^(qū)“因地制宜研究確定本地項(xiàng)目范疇”，對(duì)于市場(chǎng)不能有效配置資源、需要政府支持引導(dǎo)的公共領(lǐng)域，明確了公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施提級(jí)擴(kuò)能、市政公用設(shè)施提檔升級(jí)、產(chǎn)業(yè)培育設(shè)施提質(zhì)增效4大領(lǐng)域17項(xiàng)建設(shè)任務(wù)。
《通知》瞄準(zhǔn)市場(chǎng)不能有效配置資源、需要政府支持引導(dǎo)的公共領(lǐng)域，聚力推進(jìn)17項(xiàng)建設(shè)，并在次基礎(chǔ)上響應(yīng)疫情防控需求，優(yōu)先支持公共衛(wèi)生防控救治設(shè)施、醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施建設(shè)，主要圍繞四個(gè)方面推進(jìn)：公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施提級(jí)擴(kuò)能、市政公用設(shè)施提檔升級(jí)、產(chǎn)業(yè)培育設(shè)施提質(zhì)增效，詳細(xì)如下：
（二）用好項(xiàng)目配套建設(shè)資金
《通知》提出了三種資金配套措施：
1.加大財(cái)政資金支持
針對(duì)縣城公益性固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，設(shè)計(jì)多元化的財(cái)政性資金投入保障機(jī)制?？h城公益性項(xiàng)目主要通過地方政府財(cái)政資金予以投入，符合條件的縣城公益性項(xiàng)目可通過中央預(yù)算內(nèi)投資予以適當(dāng)支持。對(duì)其中有一定收益但難以商業(yè)化合規(guī)融資、確需舉債的縣城公益性項(xiàng)目，除上述資金支持渠道外，還可通過安排地方政府專項(xiàng)債券、抗疫特別國(guó)債予以支持。
2.吸引社會(huì)資本投入
各地區(qū)要針對(duì)縣城準(zhǔn)公益性及經(jīng)營(yíng)性固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，設(shè)計(jì)市場(chǎng)化的金融資本與工商資本聯(lián)動(dòng)投入機(jī)制。對(duì)符合條件的大中型準(zhǔn)公益性及經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可通過健全政銀企對(duì)接機(jī)制，利用開發(fā)性政策性商業(yè)性金融或國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金予以融資支持。規(guī)范有序推廣PPP模式，帶動(dòng)民間投資參與投入的積極性。
3.城鎮(zhèn)化專項(xiàng)債券
國(guó)家發(fā)改委還推出了縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項(xiàng)企業(yè)債券（以下簡(jiǎn)稱“城鎮(zhèn)化專項(xiàng)債券2”）這一新的債券品種，并于2020年8月印發(fā)《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項(xiàng)企業(yè)債券發(fā)行指引的通知》（以下簡(jiǎn)稱“《發(fā)行指引》”），旨在發(fā)揮企業(yè)債券融資在縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的積極作用。根據(jù)《發(fā)行指引》，城鎮(zhèn)化專項(xiàng)債券募集資金用于符合《通知》、為市場(chǎng)化自主經(jīng)營(yíng)、具有穩(wěn)定持續(xù)經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流的項(xiàng)目，主要支持縣城產(chǎn)業(yè)平臺(tái)公共配套設(shè)施、縣城新型基礎(chǔ)設(shè)施及縣城其他基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。
城鎮(zhèn)化專項(xiàng)債券進(jìn)一步充實(shí)了縣城開展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金來源，現(xiàn)階段縣級(jí)城投為發(fā)行主力，結(jié)合《發(fā)行指引》相關(guān)要求，其對(duì)縣級(jí)城投利好主要體現(xiàn)為以下三個(gè)方面：一是城鎮(zhèn)化專項(xiàng)債券針對(duì)發(fā)行主體的限制條件相對(duì)較少，一定程度上降低了縣級(jí)城投發(fā)債用于項(xiàng)目建設(shè)的門檻；二是募集資金可用于補(bǔ)充營(yíng)運(yùn)資金，且“用于項(xiàng)目建設(shè)部分的募集資金，可償還前期已直接用于募投項(xiàng)目建設(shè)的銀行貸款”，這一支持措施有助于緩釋城投流動(dòng)性壓力；三是根據(jù)《發(fā)行指引》提出的“對(duì)已安排中央預(yù)算內(nèi)投資和地方政府專項(xiàng)債券等資金的項(xiàng)目，優(yōu)先支持項(xiàng)目實(shí)施主體發(fā)行企業(yè)債券，以支持募投項(xiàng)目所需資金的足額到位”，縣級(jí)城投可積極承接地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目，組合運(yùn)用多個(gè)融資渠道，以降低融資成本，或能進(jìn)一步提高項(xiàng)目投資效率。此外，從實(shí)際發(fā)行情況來看，目前城鎮(zhèn)化專項(xiàng)債券發(fā)行集中于東部、中部地區(qū)的部分省份，而西部地區(qū)申報(bào)及發(fā)行均有所滯后，整體呈現(xiàn)明顯的區(qū)域性差異；雖然《發(fā)行指引》提出“支持縣城特別是縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)示范地區(qū)內(nèi)主體信用評(píng)級(jí)優(yōu)良的企業(yè)，以自身信用發(fā)行本專項(xiàng)企業(yè)債券”，但目前多數(shù)縣級(jí)城投在發(fā)行城鎮(zhèn)化專項(xiàng)債券時(shí)附加了擔(dān)保措施，且并非全部為示范縣名單內(nèi)的區(qū)域發(fā)債主體。隨著縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)逐步推進(jìn)，疊加城鎮(zhèn)化專項(xiàng)債券發(fā)行提速，或助推縣級(jí)城投加快自身轉(zhuǎn)型發(fā)展。
短期看園區(qū)類項(xiàng)目選擇縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項(xiàng)企業(yè)債的概率較高，但增信措施或依然是發(fā)行必須條件。長(zhǎng)期看，此專項(xiàng)債品種是否能大范圍推行，取決于發(fā)行支持政策能否落地，一是，政府支持資金到位情況，二是發(fā)行主體級(jí)別要求是否能實(shí)現(xiàn)放寬。即專項(xiàng)債券在項(xiàng)目質(zhì)量方面的高要求需要與發(fā)行效率、發(fā)行條件的支持政策相融合，否則，推廣難度較大。此外，專項(xiàng)企業(yè)債應(yīng)“?？顚Ｓ谩?，像地下綜合管廊、停車場(chǎng)專項(xiàng)債，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)支持領(lǐng)域與已有專項(xiàng)債重合區(qū)域后期或進(jìn)一步進(jìn)行界定。
以山東鄆城縣水滸城市建設(shè)置業(yè)有限公司為例，2021年完成縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項(xiàng)企業(yè)債的注冊(cè)。公司為為鄆城縣主要的基礎(chǔ)設(shè)施投融資和建設(shè)主體，以工程代建收入為主，政府支持力度較大。本次債券募集資金8億元，其中4億元將用于鄆城縣新動(dòng)能產(chǎn)業(yè)園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，為區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)支持的生物制藥產(chǎn)業(yè)。
4.加強(qiáng)建設(shè)用地支撐
優(yōu)化新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)分配，保障縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)項(xiàng)目的合理用地需求。注重盤活存量建設(shè)用地和低效土地，優(yōu)先用于縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)項(xiàng)目。積極組織農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，分類推進(jìn)就地入市或異地調(diào)整入市。
（三）建立政府城建投融資一體化管理體系
1.建立職責(zé)清晰、管理科學(xué)的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)投融資管理體系
建立職責(zé)清晰、管理科學(xué)的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)投融資管理體系，實(shí)行政府城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資項(xiàng)目計(jì)劃、投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)（維護(hù)）、債務(wù)償還一體化管理。在市城建項(xiàng)目計(jì)劃部門統(tǒng)一管理下，將納入市政府年度投融資計(jì)劃的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資項(xiàng)目，按職責(zé)分工落實(shí)到項(xiàng)目主管部門和政府投融資平臺(tái)，由政府投融資平臺(tái)具體組織實(shí)施。市城建項(xiàng)目計(jì)劃部門負(fù)責(zé)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投融資計(jì)劃執(zhí)行的綜合協(xié)調(diào)和政府投融資平臺(tái)的統(tǒng)一管理。發(fā)改委、國(guó)資委、財(cái)政局、國(guó)土局、監(jiān)察局、審計(jì)局等政府相關(guān)部門按照各自職能積極支持做好城市基礎(chǔ)建設(shè)投融資工作，切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督管理。
（1）編制投融資計(jì)劃。市、區(qū)、縣城建項(xiàng)目計(jì)劃部門根據(jù)市政府確定的城建五年規(guī)劃、年度城建計(jì)劃及投融資管理的要求，統(tǒng)籌考慮城建債務(wù)規(guī)模和政府投融資平臺(tái)的融資能力，編制年度城建項(xiàng)目投融資計(jì)劃，確定項(xiàng)目主要部門和投融資平臺(tái)，經(jīng)主管副市、區(qū)、縣長(zhǎng)審定，納入政府年度投融資計(jì)劃，報(bào)市、區(qū)、縣政府審批后下達(dá)執(zhí)行。
（2）落實(shí)項(xiàng)目融資。項(xiàng)目主管部門會(huì)同政府投融資平臺(tái)確定項(xiàng)目融資方式，按照融資要求包裝項(xiàng)目，完備立項(xiàng)、審批等融資主體，負(fù)責(zé)落實(shí)項(xiàng)目融資。
（3）實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)。政府投融資平臺(tái)作為項(xiàng)目建設(shè)的法人主體，負(fù)責(zé)按照項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)要求和管理制度實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)。項(xiàng)目主管部門負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督和管理。
（4）項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理。項(xiàng)目建成后，按“誰投資、誰擁有”的原則，對(duì)符合條件的投融資項(xiàng)目資產(chǎn)由投融資平臺(tái)持有，并負(fù)責(zé)管理和運(yùn)營(yíng)（維護(hù)），對(duì)需專業(yè)部門維護(hù)的項(xiàng)目，投融資平臺(tái)負(fù)責(zé)與維護(hù)部門簽訂委托協(xié)議。項(xiàng)目主管部門要按照相應(yīng)的運(yùn)營(yíng)管理要求進(jìn)行監(jiān)督管理。需要移交的投融資項(xiàng)目要落實(shí)資產(chǎn)管理責(zé)任和運(yùn)營(yíng)管理責(zé)任。國(guó)資部門和財(cái)政部門對(duì)投融資項(xiàng)目要及時(shí)審核決算、納入資產(chǎn)管理，履行資產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任。
（5）融資項(xiàng)目債務(wù)償還。政府投融資平臺(tái)是融資項(xiàng)目債務(wù)的償還主體。市、區(qū)、縣城建項(xiàng)目計(jì)劃部門在編制城建項(xiàng)目投融資計(jì)劃時(shí)，要會(huì)同項(xiàng)目主管部門和政府投融資平臺(tái)及相關(guān)部門制定償債方案，落實(shí)償債責(zé)任，明確償債資金來源，按分類管理原則納入政府相關(guān)計(jì)劃和預(yù)算管理。項(xiàng)目主管部門要協(xié)調(diào)相關(guān)償債責(zé)任部門和單位及時(shí)落實(shí)償債資金，政府投融資平臺(tái)要按照政府債務(wù)管理的相關(guān)規(guī)定，認(rèn)真執(zhí)行償債計(jì)劃，按時(shí)足額償還債務(wù)。
（6）加強(qiáng)投融資工作管理考核。要建立城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資工作考核管理制度。制定投融資工作目標(biāo)考核和獎(jiǎng)勵(lì)政策，形成薪酬體系與投融資工作目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)掛鉤的投融資管理考核機(jī)制。
2.實(shí)現(xiàn)政府城建投融資項(xiàng)目分類運(yùn)作模式
政府投融資平臺(tái)按照不同項(xiàng)目的特點(diǎn)，分別建立并完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投融資運(yùn)作模式。
（1）非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的運(yùn)作模式。非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目主要包括敞開式道路、橋梁、城市公共綠化、污水收集管網(wǎng)及其他不收費(fèi)的城市公益設(shè)施等項(xiàng)目。此類項(xiàng)目特點(diǎn)是建設(shè)和經(jīng)營(yíng)過程無現(xiàn)金流，只有投入，難以按照市場(chǎng)化的方式進(jìn)行建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。對(duì)于這類項(xiàng)目，政府主要采取注入項(xiàng)目資本金、捆綁土地、捆綁經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目方式支持，實(shí)現(xiàn)預(yù)期現(xiàn)金流和債務(wù)的平衡。政府投融資平臺(tái)運(yùn)用銀行貸款、發(fā)行企業(yè)債等方式籌集建設(shè)資金，主要用土地收益和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收入償還債務(wù)。
（2）準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的運(yùn)作模式。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目主要包括供水管網(wǎng)，集中輸氣和供熱管網(wǎng)、地鐵等項(xiàng)目。此類項(xiàng)目的特點(diǎn)是提供產(chǎn)品和服務(wù)的前提條件下要形成網(wǎng)絡(luò)化，投資巨大，建設(shè)周期長(zhǎng)。對(duì)于這類項(xiàng)目，政府主要采取賦予項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、捆綁與項(xiàng)目相關(guān)聯(lián)的廣告和停車場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)、貸款貼息等方式支持，實(shí)現(xiàn)預(yù)期現(xiàn)金流和債務(wù)的平衡。政府投融資平臺(tái)運(yùn)用信托融資、銀行貸款、吸引社會(huì)資本投入等方式籌集建設(shè)資金，主要用項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入和捆綁的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收入償還債務(wù)。
（3）經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的運(yùn)作模式。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目主要包括收費(fèi)公路、供水供熱的源頭設(shè)施及其他收費(fèi)的城市公共設(shè)施等項(xiàng)目。此類項(xiàng)目的特點(diǎn)是供給彈性弱、具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，基本能夠?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)金流和債務(wù)的平衡。對(duì)于這類項(xiàng)目，政府主要采取賦予項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、貸款貼息補(bǔ)助等方式支持。政府投融資平臺(tái)運(yùn)用銀行貸款、信托租賃、BOT等方式籌集建設(shè)資金，主要用項(xiàng)目本身的經(jīng)營(yíng)收入償還債務(wù)。
3.加大政府對(duì)投融資平臺(tái)的支持力度
政府的發(fā)改、財(cái)政、國(guó)資、土地、建委、工商等相關(guān)部門要加大對(duì)投融資平臺(tái)的支持力度，保障城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資工作的深入開展。
（1）增加投融資平臺(tái)優(yōu)良資產(chǎn)。第一，充分整合利用政府各類資產(chǎn)和資源、股權(quán)和債權(quán)，安裝業(yè)務(wù)領(lǐng)域，增加投融資平臺(tái)可利用的優(yōu)良資產(chǎn)。第二，將符合相關(guān)規(guī)定的投融資平臺(tái)投資建設(shè)形成的資產(chǎn)，由投融資平臺(tái)持有。第三，通過對(duì)現(xiàn)有投融資平臺(tái)進(jìn)行改革重組，剝離不良資產(chǎn)，提高資產(chǎn)有效利用率。
（2）賦予土地整理開發(fā)職能。政府投融資平臺(tái)可作為政府儲(chǔ)備地塊基礎(chǔ)設(shè)施配套工程的實(shí)施主體，按照市政府確定的土地儲(chǔ)備計(jì)劃進(jìn)行土地整理開發(fā)。
（3）加大政府資金的投入力度。第一，對(duì)政府投融資平臺(tái)投資建設(shè)的符合條件的政府投融資項(xiàng)目，及時(shí)足額注入項(xiàng)目資本金。第二，將國(guó)債資金、地債資金、上級(jí)專項(xiàng)資金、市本級(jí)建設(shè)資金等政府性資金，經(jīng)投融資平臺(tái)直接投入到符合規(guī)定的政府投融資項(xiàng)目。第三，對(duì)經(jīng)營(yíng)性和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，根據(jù)相關(guān)條件按一定年限、一定比例給予貸款項(xiàng)目貼息或補(bǔ)助。
（4）賦予項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。第一，將符合規(guī)定的投融資項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)賦予投融資平臺(tái)。第二，將符合規(guī)定的與政府投融資項(xiàng)目相關(guān)聯(lián)的廣告、可經(jīng)營(yíng)的相關(guān)設(shè)施、停車場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)權(quán)賦予投融資平臺(tái)。第三，將符合規(guī)定的與政府投融資項(xiàng)目相關(guān)聯(lián)的城市供水、污水處理等特許經(jīng)營(yíng)權(quán)賦予相應(yīng)的投融資平臺(tái)。
（5）運(yùn)用政府采購(gòu)方式。將符合相關(guān)規(guī)定的政府投融資項(xiàng)目作為標(biāo)的，政府以分期付款的方式與政府投融資平臺(tái)簽訂政府采購(gòu)合同，形成政府投融資平臺(tái)穩(wěn)定的預(yù)期收益，用于籌集項(xiàng)目建設(shè)資金。
4.進(jìn)一步明確政府投融資平臺(tái)職能
政府投融資平臺(tái)是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和債務(wù)償還的主體，按照職能定位，加強(qiáng)自身建設(shè)，完善功能，通過實(shí)施資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資本運(yùn)作以及利用政府授予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式，對(duì)城建資源、資產(chǎn)進(jìn)行整合和優(yōu)化配置，靈活運(yùn)用金融工具和社會(huì)資金，多渠道籌措基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)資金，完成國(guó)有資產(chǎn)保值增值，實(shí)現(xiàn)投融資項(xiàng)目一體化運(yùn)作管理要求。
5.加強(qiáng)對(duì)政府投融資的風(fēng)險(xiǎn)控制和監(jiān)督管理
第一，市、區(qū)、縣城建項(xiàng)目計(jì)劃部門要按照國(guó)家相關(guān)規(guī)定，與財(cái)政部門配合，合理控制城建債務(wù)規(guī)模，落實(shí)償債計(jì)劃，防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第二，國(guó)資和財(cái)政部門要加強(qiáng)對(duì)投融資平臺(tái)資產(chǎn)和資金的監(jiān)管。依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，完善融資資金和資產(chǎn)的監(jiān)管措施，跟蹤項(xiàng)目資金使用，確保資金使用的安全、合法、合理。第三，審計(jì)和監(jiān)察部門要加強(qiáng)對(duì)投融資平臺(tái)及政府投融資項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督。